中國農業大學課題組

2022年中央一號文件提出，合理保障農民種糧收益，按照讓農民種糧有利可圖、讓主產區抓糧有積極性的目標要求，健全農民種糧收益保障機制。在國際糧價大幅波動、全球糧食危機苗頭再起的背景下，建立全產業鏈條農民種糧收益保障機制至關重要。

新中國成立以來，黨和國家高度重視糧食生產，我國以占世界9%的耕地、6%的淡水資源，養育了世界近1/5的人口。黨的十八大以來，我國糧食和重要農產品供給穩定。糧食產能穩定提升，產量連續7年穩定在1.3萬億斤以上，2021年產量創歷史新高，達到13657億斤，人均糧食占有量達到483公斤，高于國際公認的400公斤糧食安全線，做到了谷物基本自給、口糧絕對安全，為確保國家糧食安全、應對復雜多變的國內外形勢、克服各種風險挑戰提供了有力支撐。

但應看到，我國糧食安全保障水平顯著提升的同時，糧食供求在中長期內仍將處于緊平衡態勢。糧食生產逐步進入高投入階段，生產成本總體較快增長，種糧收益偏低，調動農民種糧積極性的難度不斷提高。種糧農民對降成本、增收益、穩預期具有迫切需求，如何讓種糧農民有利可圖愈加成為確保糧食持續穩產增產的關鍵。

種糧收益呈周期性波動

以農業稅費改革為標志，我國糧食種植收益可劃分為1978年至2003年和2004年至2020年兩個周期，均呈現出先增后降趨勢，具體表現出如下特征。

種糧現金收益在600—700元之間波動。據國家發展改革委《全國農產品成本收益資料匯編》數據整理計算，在第一周期，稻谷、小麥、玉米三大主糧平均現金收益于1995年達到高點，為367.4元/畝，2002年降至171.7元/畝。在第二周期，三大主糧平均現金收益于2014年達到710.4元/畝，2018年降至481.7元/畝，后恢復性上漲，2020年恢復至613.6元，加上補貼現金收益約700元。根據國家統計局數據，2021年以來，糧食價格整體保持在高位，農民種糧收益提高。2021年，全國畝均種糧收益824元，為近五年來最高水平。從現金收益來看，農民種糧是賺錢的，主要來自投入的勞動力和自有土地的變現。

種糧凈利潤周期性先增后降。在第一周期前期1978年至1992年，得益于畝均單產和糧食價格雙提高，糧食生產收益在較低水平上平穩上漲。三大主糧平均凈利潤由-2.2元/畝增至44元/畝。中期1993年至1995年，糧食收益隨價格提高快速上漲。三大主糧平均凈利潤由92.3元/畝增至223.9元/畝，增幅達143%。后期1997年至2003年由于糧食價格下跌，單產水平進入階段性平臺期，而成本保持剛性，糧食收益持續下降。2003年三大主糧平均凈利潤降至34.2元/畝，2000年小麥、玉米生產收益首次出現虧損。

在第二周期前期2004年至2011年，糧食生產收益穩中略增。宏觀經濟快速增長，產業政策利好，稻谷、小麥、玉米先后實行最低收購價政策，單產提高和糧價穩定上漲帶來的產值增加，基本抵消生產成本的逐年攀升。三大主糧平均凈利潤由196.5元/畝增至250.8元/畝，增幅達28%，為歷史最高點。后期，特別是2014年以來隨著國內外糧食市場形勢變化及糧食收儲制度改革推進，稻谷、小麥最低收購價穩中下調，2016年玉米臨儲政策取消、價格下跌，疊加糧食成本剛性上漲，種糧收益進入周期性虧損階段，2016年至2019年，三大主糧平均凈利潤均為負值；2020年受新冠肺炎疫情等多重因素影響，糧食價格快速上漲，三大主糧平均凈利潤恢復至47.1元/畝。

種糧凈收益隨規模擴大而上升。從凈利潤看，粳稻、玉米和大豆凈利潤隨規模擴大先降后升，500畝以上規模凈利潤最高，顯著高于其他規模。秈稻和小麥100—200畝凈利潤最高，顯著高于其他規模。

注重糧食生產各環節

從全產業鏈及政策視角出發，糧食生產各環節均對農民種糧收益產生不同程度影響。

產前環節，主要集中在農資采購、土地投入成本、農田水利基礎設施建設三方面。當前我國糧食農業生產資料價格上漲快于糧食價格上漲，壓縮了農民種糧收益。據《全國農產品成本收益資料匯編》整理計算，2004年至2020年我國三大主糧的種子、化肥、農藥三大農資平均投入費用由104.05元/畝增至244.91元/畝，累計增長1.35倍；三大主糧畝均產值由591.95元/畝增至1166.73元/畝，累計增長97.1%。土地成本快速上漲且高位波動明顯，壓縮了規模農戶種糧收益。2004年至2020年我國三大主糧平均土地成本由54.07元/畝上漲至2020年238.82元/畝，累計上漲3.42倍。課題組實地調研發現，2020年黑龍江省玉米主產區土地流轉價格為500—600元/畝，2021年上漲至700—800元/畝；2020年河南省小麥—玉米輪作區土地流轉價格為800元/畝。

高標準農田建設可有效提高農民種糧收益。據農業農村部數據，2021年高標準農田項目區比非項目區機械化水平提高15—20個百分點，規模經營土地流轉率提高30個百分點，新型經營主體占比提高20個百分點以上。同時，有效提高了資源利用效率，節水、節肥、節電、節藥效果明顯。調查數據顯示，高標準農田項目區節水20%—30%、節電30%以上、節藥19%、節肥13%。

產中環節，通常指糧食耕、種、防、收等環節，田間精細化管理程度和社會化服務水平會在很大程度上影響農民種糧收益。產中環節生產要素投入占比最大的是人工成本（2020年三大主糧人工成本占比36.9%），其次是機械作業費（2020年三大主糧機械作業費占比13.8%），排灌費及蓄力費占總成本比重較低。2004年至2020年，三大主糧每畝人工成本累計增長1.92倍，機械作業成本累計增長3.88倍，排灌費累計增長59%，各項投入的上漲擠壓了農戶種糧收益。

田間精細化管理是提高種糧收益不可缺少的重要舉措。據課題組調研，黑龍江佳木斯市樺川縣世平水稻專業合作社依托精細化管理實現增效。由世平合作社提供的育苗，苗壯長勢好、少生病；會員種植產出由合作社負責，每斤可多賣2分錢，促進糧農獲得實在收益。樺川縣創業鄉拉拉街的種植大戶通過多樣化種植、采用先進機械設備種植19公頃土地，現金收益近20萬元。

社會化服務有利于糧農節本增產。山東省高密市孚高農業服務有限公司作為市供銷社參股的縣級農業服務公司，通過推進土地托管服務為農戶提供耕、種、防、收等產中服務以及部分產后服務，通過大型農機作業，當地糧食作物每畝增產10%—20%，為種糧農民節支400—800元；通過飛防作業，降低農藥用量20%，有效防治率超過96%；通過測土配方智能配肥，每畝減少化肥用量15%—20%；通過“水肥一體化”技術推廣，比常規施肥節水30%—40%、節肥20%—30%。

產后環節，包括流通、加工和銷售環節。糧食流通環節跨度大，成本居高不下。部分流通主體通過壓低農戶糧食收購價格的方式彌補成本，如糧食經營商會在收購時扣除水分、雜質等成分，部分經營商加大扣除比例，導致農民種糧收益受損。在加工和銷售環節，糧食加工程度高低、品質好壞以及是否創立品牌等因素在不同程度上影響糧食產品溢價程度。小農戶直接售賣原糧，且缺乏品牌建設能力，不利于提高種糧收益。

給糧農吃上“定心丸”

加入世界貿易組織以來，我國農業支持政策逐步形成以價格支持政策和農業支持保護補貼政策為主體，農業保險費補貼、生態補償等多項補貼在內的政策支持框架。

一是稻谷、小麥最低收購價政策。從2004年開始實施，2016年適當下調價格水平，由保利潤向保成本轉變。最低收購價政策具有穩預期、穩生產的托底作用，廣大種糧農民已把最低收購價作為種糧的“定心丸”。

二是收入補貼政策。耕地地力保護補貼，2016年國家將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼“三項補貼”合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。與糧食收儲制度改革配套的生產者補貼，2016年東北地區玉米臨儲政策取消后建立生產者補貼政策，2017年東北地區大豆實行生產者補貼，2018年稻谷最低收購價大幅下調后開始在主產區實施稻谷補貼。多種補貼制度對彌補種糧成本上升、糧價下跌，保障農民種糧收益基本穩定發揮重要作用。保險政策，2018年國家啟動三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，2021年將試點擴大到500個產糧大縣。這項政策有效對沖了因自然災害或糧價波動導致的種糧收入風險，深受種糧農民特別是新型經營主體歡迎，但也存在賠付難、保障程度低及農戶參保意愿低等問題。

三是生態保護和補償政策。退耕還林還草工程從1999年開始實施，截至2020年底，退耕農戶戶均累計獲得中央補助資金9000多元，促使農戶收入更加穩定多樣。2016年耕地輪作休耕制度開始試點實施，截至2020年底，中央財政累計安排資金超過200億元，實施面積超過1億畝次。通過作物輪作倒茬和季節性休耕，給下茬作物提供了良好的地力基礎和充足的生長發育時間，提高了耕地質量，改善了糧食品質，有利于糧農增收。同時也有效改善了部分地區生態嚴重退化狀況。實施化肥農藥減量政策，2015年以來，農業農村部組織開展化肥農藥使用量零增長行動，截至2020年底，我國化肥農藥減量增效順利實現預期目標，化肥使用量由2015年的6022.6萬噸下降為2020年的5250.7萬噸，農藥使用量由2015年的178.3萬噸下降到2020年的131.3萬噸。化肥農藥使用量顯著減少，利用率明顯提升，促進種植業高質量發展效果明顯，有利于糧農節本增效。

全鏈條提升種糧積極性

糧食歸根結底要靠農民去種，建議從產業鏈各環節入手保障農民種糧收益，提升種糧積極性。

產前環節持續推進高標準農田和水利設施建設，加強地力保護，提高水土資源利用效率。突出建設重點，建成集中連片、穩產高產、生態友好的農田；推進農田水利建設，大力發展高效節水灌溉，提高水資源利用效率。加強地力保護，改善耕地質量，實現耕地可持續利用。提高化肥、農藥等物化成本利用率，持續深入推進化肥農藥使用量零增長行動；加強農田污染防治，用法律手段減少工業企業對農田的污染。合理安排種植結構，優化糧食生產區域布局，提高糧食生產資源利用效率。加大對糧食主產區支持力度，新增農業補貼向主產區和優勢產區集中，激勵主產區糧農生產積極性。

產中環節大力發展糧食生產全程社會化服務，做好田間精細化管理。以機械化帶動社會化服務，優先安排中央財政農業生產社會化服務資金用于糧食生產環節農機作業補貼，支持統防統治、代耕代種代收、深耕深松等各類農業生產服務，全面提高糧食作物機械化水平和勞動生產率。以組織化推動標準化，支持以土地入股、生產托管等方式提高生產經營組織化程度，帶動小農戶統一采購使用合格農資、種植優質品種、應用新技術，實現全程標準化生產、收獲和儲存，提高糧食單產和品質。推廣節本增效技術和模式，總結各地社會化服務模式經驗，通過以獎代補等方式，在各大糧食主產區推廣一批糧食生產經營全程社會化服務典型模式，并逐步完善服務標準和規范，讓農戶得實惠。

產后環節減損增效，加快流通、加工和品牌建設。推進糧食流通市場化進程，鼓勵糧食流通模式創新。通過產銷對接，加強產業間聯系，提高糧食流通效率，同時減少糧食價格波動的影響。在適合地區，依托資源和稟賦優勢，通過糧食訂單生產、“私人定制”等方式，實現優質優價、增產增收，促進企業農戶雙贏。推動糧食加工企業逐漸向規模化、標準化方向發展。將市場、基地、農戶連接起來，實現相關資源整合和充分利用，提高種糧農戶效益。推動糧食品牌建設。以品牌為紐帶，通過糧食生產、加工、服務一體化，實現一二三產融合發展，促進糧食產業轉型升級。

多舉措保障糧農有利可圖

構建價格、補貼、保險“三位一體”扶持政策體系。完善稻谷、小麥最低收購價格政策，建立動態調節機制。適時合理調整價格水平和限定收購量，完善預案啟動機制，為市場定價留出空間。此外，在糧價波動風險加大的背景下，完善儲備收購預案，在糧食集中上市期價格出現大幅下跌時及時啟動收購預案，防止出現滯銷賣難。穩定并優化種糧收入補貼政策。統籌考慮綠箱、黃箱和藍箱政策優化與創設，用足用好補貼空間，重點支持主產區節本增效、綠色生產，加快形成新型綠色生態導向農業補貼政策體系，如耕地地力保護補貼重點推動補貼發放與地力保護行為掛鉤。優化農機購置補貼政策，在糧食主產區嘗試加大補貼力度。加快構建廣覆蓋、多層次糧食作物保險體系。聚焦主糧品種和產糧大縣，提高中西部主產省中央財政保費補貼比例，加快完成三大主糧完全成本保險和種植收入保險全覆蓋。利用大數據、區塊鏈等信息化技術加強保險理賠監督，保障農民合法權益。鼓勵保險公司因地制宜開發不同保障水平的商業保險，滿足新型經營主體多種風險保障需求。

培育壯大新型經營主體糧食生產經營能力。加強信貸擔保服務，利用信息化技術提高信貸擔保服務便捷性，緩解主體貸款難、貸款貴問題。支持向市場、向產業要效益，安排專項資金支持新型經營主體開展產銷對接、訂單生產、精深加工和品牌推廣等，開展糧食專業化生產經營，通過優質優價提升種糧收益。保障新型經營主體合法權益，規范土地經營權流轉，加快探索建立農戶承包地依法自愿有償轉讓和退出市場化機制。

加快科技創新，夯實糧食生產節本增效物質基礎。打好種業翻身仗，對育種基礎性研究及重點項目給予長期穩定支持。加強種質資源保護利用和種子庫建設，確保種源安全。加強農業良種技術攻關，持續探索激發企業、科研機構等關鍵主體活力的措施，培育具有國際競爭力的種業龍頭企業。建設智慧農業，應用物聯網、云計算、大數據、移動互聯網等現代信息技術，推動農業全產業鏈改造升級。加強智慧氣象和農業遙感技術應用，完善農機裝備創新體系。推進農機裝備全產業鏈協同發展，建立完善的現代農機流通和售后服務體系網絡，提高農機服務水平。加快糧食綠色高效新機具新技術示范推廣，加強在糧食生產薄弱環節中農機裝備的研發、推廣與應用，攻克制約糧食生產農機技術難題。（執筆：趙 霞 韓一軍 潘 怡）